Rien ne sert d'accabler les "cumulards"
LE MONDE | 05.08.2012
Conformément au programme du Parti socialiste et à ses promesses électorales, François Hollande a lancé une réflexion devant aboutir à une limitation drastique du cumul des mandats qui touchera avant tout les députés. Dans ce contexte, les parlementaires cumulant les mandats sont présentés comme la principale source de faiblesse du pouvoir législatif en France et décrits comme peu investis dans le travail parlementaire, insuffisamment présents sur les bancs des Chambres et entièrement focalisés sur leur circonscription. Inversement, les élus non cumulants, qui ne représentent que 10 % des effectifs de l'Assemblée nationale, sont présentés comme des modèles de vertu. A entendre les experts, ils seraient - au contraire de leurs pairs cumulants - focalisés sur le travail parlementaire et plus soucieux de l'intérêt général que de celui de leur circonscription.
Sans remettre en cause l'utilité ou la nécessité d'une restriction de la pratique du cumul des mandats, cette vision des choses est-elle fondée ? En examinant les données de divers projets de recherche menés au sein du Centre Emile-Durkheim (Sciences Po Bordeaux) qui nous ont conduits à interroger de très nombreux parlementaires et à réunir des données exhaustives sur leurs profils et leurs pratiques, on peut en douter.
D'une manière générale, on constate ainsi qu'il y a peu de différences entre les élus en situation de cumul et les autres, qu'il s'agisse de leur conception du mandat parlementaire ou de leur pratique de celui-ci. Contrairement aux idées reçues, les élus en situation de cumul ne déclarent pas plus que les autres représenter les électeurs de leur circonscription plutôt que l'ensemble de la population française. De même, lorsque l'on demande aux députés d'indiquer la tâche qui, selon eux, devrait être prioritaire pour un parlementaire, leurs avis ne dépendent pas du niveau de cumul, l'ensemble des élus mentionnant en priorité la défense des intérêts de la circonscription.
Les réponses aux questions sur la conduite que les députés doivent tenir en cas de conflit entre leur conscience et les positions de leurs électeurs ou de leur parti montrent, là encore, l'absence de contraste entre cumulants et non-cumulants. Le même constat prévaut si l'on étudie le point de vue des députés sur la manière dont un parlementaire devrait, idéalement, ventiler son temps entre l'Assemblée et la circonscription. On ne note pas davantage de différences de perception entre élus cumulants et non cumulants sur l'opportunité d'un mécanisme de sanction financière des députés absents. Il n'y a, d'ailleurs, pas de relation statistique stable entre le degré de cumul des élus et leur degré d'activité à l'Assemblée nationale.
Autrement dit, les députés qui n'exercent pas d'autre mandat semblent, en moyenne, tout aussi attachés que les autres à la défense des intérêts de leur circonscription et de leurs électeurs, pas davantage présents à l'Assemblée nationale et pas mieux investis dans le travail parlementaire. On constate même, avec surprise, que les non-cumulants sont, plus que les autres députés, d'accord avec l'affirmation selon laquelle "l'activité du député doit fournir des ressources supplémentaires à sa circonscription".
Comment expliquer ces résultats ? Ils tiennent au mode de scrutin législatif et à ses effets parfois pervers. Les députés non cumulants doivent compenser le déficit de visibilité et de capacité d'action dont ils souffrent, en circonscription, par rapport à leurs concurrents potentiels qui exercent des mandats locaux. Parce qu'ils n'exercent pas d'autre mandat susceptible de leur assurer une bonne implantation territoriale, ils doivent être très présents dans leur circonscription et attentifs à ses intérêts. La focalisation locale des élus non cumulants s'explique aussi par la volonté de certains de s'adonner ultérieurement au cumul afin de renforcer structurellement leur assise locale.
Le cumul des mandats ne s'explique pas seulement par les trajectoires des carrières des élus, c'est-à-dire par le fait qu'une partie des élus locaux finissent par se faire élire à l'Assemblée. Le cumul des mandats est recherché par tous les députés, y compris ceux qui débutent leur carrière dans les cabinets et les ministères, en raison des nombreux avantages qu'il génère : il leur assure une certaine "sécurité de l'emploi" et leur permet de ne pas perdre pied dans le monde politique en cas de revers électoral ; il améliore leurs conditions matérielles d'exercice du mandat en offrant des indemnités plus importantes, une équipe de collaborateurs plus étoffée, des moyens logistiques plus confortables ; il garantit un avantage concurrentiel dans les élections, les cumulants pouvant jouer sur leurs différents mandats et bilans ; la monopolisation de multiples positions électives à divers niveaux d'échelons territoriaux limite aussi la compétition lors des scrutins ; enfin, le cumul constitue une justification rhétorique de la proximité des députés avec le terrain.
Il est donc peu probable que le mandat unique suffise à transformer radicalement les pratiques des députés et leurs relations à la circonscription. Une telle interdiction serait-elle pour autant sans effet ? Probablement pas. Il est indéniable qu'elle aurait des conséquences plus que substantielles, notamment sur d'autres dimensions que celles des pratiques des parlementaires : amélioration de la gouvernance des collectivités territoriales, redistribution des ressources entre les diverses catégories d'élus, intensité de la compétition politique au sein des familles politiques et entre elles, renforcement du rôle des partis au détriment de la personnalité des candidats et de leur autonomie.
Notre propos n'est pas de contester la légitimité ou la pertinence de l'interdiction du cumul, qui est la norme dans les démocraties occidentales. Toutefois, les effets qu'induirait une telle réforme doivent être mieux appréhendés qu'ils ne le sont dans le débat actuel. La revalorisation de la fonction parlementaire ne pourra s'opérer par la simple proscription du cumul des mandats : elle nécessite une réflexion plus globale sur les rapports entre les pouvoirs, le statut des élus, le rôle de l'opposition et les modalités d'investiture des candidats qui n'entre malheureusement pas dans les attributions de la commission Jospin.
Sylvain Brouard, Olivier Costa, Eric Kerrouche, Tinette Schnatterer et Laure Squarcioni, du Centre Emile-Durkheim, Sciences Po Bordeaux.